王學輝 張治宇
  自新中國行政法學起步以來,其理論和實踐基本上是走借鑒西方的道路。行政法治變革固然需要借鑒西方,但是借鑒不等於照抄,相反,借鑒的過程其實比我們想得要複雜和艱難得多:首先,我們要清楚地知道西方的“成功經驗”僅僅是一種“經驗”,是一種“地方性知識”;其次,我們要明白西方的“經驗”之所以是成功的,原因在於其經驗中可能內含了成功之“道”,我們要有能力提煉出這種“道”;最後,也是最為關鍵的,我們必須理解中國的特殊性,併在此基礎上實現“道”與“法”的融合。因此搞清楚行政法的“道”是什麼,是借鑒能否成功的關鍵所在。“道”有大小之分,其中最根本的“道”在行政法學中被表達為“行政法學理論基礎”。
  “行政法學理論基礎”這一概念關註的是“到底什麼是行政法”、“行政法的基本價值目標是什麼”這樣一些根本性的理論問題。對於這一問題不僅國外有爭論,國內學界也是眾說紛紜,目前有“控權論”、“管理論”、“平衡論”等多種觀點。由於受到西方主流學說的影響,目前在中國“控權論”的影響相對較大一些。“控權論”的理論要義大致是:行政權力與行政相對人權利之間是一種對峙的關係,行政法的核心目標就是控制行政權以保障人權。行政法就是控權法,具體地說就是控制、限制行政權的法。“控權論”雖然僅僅是行政法學的理論基礎,但是它的根卻扎在整個西方法哲學乃至政治哲學的土壤里。近代以來,自由主義政治哲學基本上都是在“控權”的背景下展開論證的,控權的理論前提是“對峙”。這一對峙的政治理論景觀表現為個人與個人的對峙、個人權利與個人權利的對峙、公民權利與國家權力的對峙乃至民族國家與民族國家的對峙。這意味著挑戰“控權論”就等於挑戰近代以來整個西方政治哲學……
  的確,生活中充滿著由對峙而來的社會衝突,可是就常識而言,消滅衝突的方法至少有三種:第一,消滅衝突的另一方,例如戰爭或征服;第二,衝突雙方選擇互相迴避,所謂“老死不相往來”;第三,制定規則控制衝突。同樣從常識角度分析可以發現,第一種衝突化解方式雖然可能一勞永逸地解決問題,但成本巨大;第二種方法簡便易行,成本低廉;相比之下,第三種“定分止爭”的方式不僅成本較高(包括立法和執法的成本),而且操作起來最為複雜,而且還無法徹底解決問題。但為什麼人類偏偏選擇了第三種方式來解決衝突問題?
  荀子的回答是:“人生不能無群。”“群”即合作,人類要想生存和發展必須進行合作:首先,合作提高了人類的生活水平和抵禦災難的能力。理性人的真正含義不是自私自利的人,那僅僅是對理性人的庸俗理解。真正的理性人是“合作人”,因為理性告訴他們其最大的利益來源於合作。其次,人類社會生活中絕大多數的衝突都是交往時的產物,可以說交往正是導致衝突的一個根本原因。這意味著人類化解衝突無法採取簡單粗暴的方法,換言之,生活的情勢逼得人必須去合作。反觀生活的現實,也可以發現衝突固然無處不在,但是合作卻更為根本。人類社會中的合作關係總是超過衝突關係,否則這個社會早已崩潰。
  從這個道理出發,我們發現很多習以為常的理論可以有另一種更為合理的言說。例如法律到底服務於什麼?慣常的回答是“權利”,法律的核心價值就是保障人的權利。問題關鍵在於:為什麼必須認真對待權利?權利為什麼值得保護?這並非一個“不言而喻”的問題,而《獨立宣言》之類經典文獻恰恰在這個問題上採取“不言而喻”的態度。
  不過從合作出發,我們會發現另一種更為合理的言說。既然人的最大利益都只存在於人與人的合作關係之中,那麼權利和義務就只有在合作的語境下才能被正確地理解、把握和建構。什麼是權利?人們對特定的合作關係帶來什麼樣的回報建立起期待,當這種期待被規範所認可後就成為權利,義務亦然,而確認和保障那些認可期待的規則就是所謂的法律。從本質上說,權利和義務產生於人與人的合作關係,是合作規則定型化的產物。法律的核心使命就是構建良性有序的合作關係。
  “合作”這個“道理”不僅在法哲學的層面上講得通,在行政法的層面上同樣講得通。從現象上看,行政機關與民眾之間也是一種合作關係,後者為前者提供授權和稅收,前者以最低的成本為後者提供維護合作秩序的服務。從本質上看,這種合作關係並非是通常的互惠合作關係,而是一種代理型合作關係,這種關係下作為代理人的政府與作為委托人的民眾之間是一種利益一致的關係,是一種“一榮俱榮、一損俱損”的關係。總而言之,政府從本質上看也是人類合作的產物,是服務於人類合作關係的建制和制度安排。
  如果“官”民之間本質上是一種合作關係,那麼行政法的“道”或者說“基礎理論”就應該有一種新的解讀:行政法從本質上說是構建良性“官”民合作關係的法,這一觀點可以簡稱為“合作論”。
  “合作論”認為控權是必要的,但是光有控權是不夠的。行政主體需要必要的監督,但是也需要信任和理解;行政相對人需要尊重和理解,但是也需要必要的管制和指引。沒有有效的權威,合作就會退化,同時,沒有必要的監督,合作就會異化。善治既要有強大、高效的政府,也要有強大、凝聚、能將責任制強加於政府之上的公民,強大政府與強大公民的合作,方能使善治成為現實。如果我們一味強調控權,從理論上對行政權作妖魔化處理,可能使得政府與民眾合作關係的生成缺少了必要的社會心理基礎。尤其在我國這樣一個發展中國家,在理論上和輿論上妖魔化行政權將有可能撕裂整個行政合作關係,其後果是會將不必要的負面情緒帶入正常的行政爭議和衝突中,老百姓變成了“老不信”,最終導致“官”民衝突頻發,解決問題的難度越來越大。
  “合作論”認為控權是必要的,但是這種控制應該是建立在信任基礎上。良善的行政法不是由不信任培育的,法治是無法建立在冷嘲熱諷之上的。生活告訴我們,沒有基本的信任,如何合作?不信任發自天性,而信任卻需要一種刻意的整體社會心理建設。這種社會心理建設的成功與否,與整體社會合作關係的建構成功緊密相關,前者是後者的基礎。監督是在信任基礎上的監督,制衡是在合作基礎上的制衡。以信任為導向的行政法學有利於修複建設“官”民合作關係所需要的社會心理基礎,這無疑是一種富於“正能量”的理論建構方向。
  “合作論”認為控權是必要的,但是這種控制的根本目標應該是修複受損“官”民合作關係。要找出一個沒有衝突的社會是徒勞的,衝突存在於任何合作關係之中,問題的關鍵在於制度對衝突的處置持何種態度。如果一個社會能夠有效化解形成衝突的危機源,那麼衝突不僅不會摧毀合作,相反,它將在一個更高的水平上提高合作水平,促進社會良性變遷,進而提高整個社會的福祉。可是,如果一個社會無法做到這一點,那麼,在高度互相依賴的社會體系中,衝突將會進一步激化,直至演變為暴力衝突,最終摧毀合作關係,即社會崩潰;在非高度互相依賴的社會體系中,衝突有可能緩和化,但是社會成員之間將減少和壓縮合作,將合作水平降低到最低的水平,最終侵蝕合作關係,導致社會萎縮。
  常言說,家和萬事興。其實一個國家何嘗不是如此?中國行政法學轉型所面臨的不僅僅是解決人治、維權這些問題———雖然這些問題都存在。中國行政法的歷史性重大命題是在中國由傳統“人治政體”邁向現代“法治政體”的背景下如何構建政府與民眾的新型合作秩序。“上下不和,令乃不行”,這才是問題的本質所在。如果我們僅僅關註維權、限權,那麼我們就忽視了我們所面臨的挑戰的艱巨性和複雜性。
  認真對待合作,因為它揭示出了社會理論中最為深刻的道理,它所召喚的是“一種從最深的根基中長出來的東西,應該向上生長出來”的東西(西川編:《海子詩全編》,上海三聯書店1997年版)……
  (作者分別為西南政法大學行政法學院教授、南京工業大學法政學院副教授)  (原標題:從“控權論”轉向“合作論”)
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